Приватизация: как это было и к чему привело. Земля сельскохозяйственного назначения

Приватизационные реформы в 1990-е годы стали не только следствием крушения социалистического лагеря и символом реформ в странах бывшего СССР и в Восточной Европе. Процессы передачи государственной собственности в частные руки проходили в рамках обычных экономических реформ и в целом ряде других стран. В данной статье предпринята попытка рассмотреть тот международный опыт, на фоне которого проводили приватизацию отечественные реформаторы. Очевидно, что при многообразии подходов российский оказался уникальным экспериментом.

Приватизация в 1990-е годы стала массовым явлением на нескольких континентах. Этот процесс охватил как государства с переходной экономикой (страны Азии, Центральной и Восточной Европы, переходившие от плана к рынку), так и развивающиеся страны Латинской Америки и Азии, которые уже были частью глобального рынка и располагали значительной частной собственностью.

Разумно предположить, что итогом этих процессов должны были стать такие результаты, которые символизировали бы прогресс эффективного хозяйствования после приватизаций и объясняли бы смену подходов к приватизации на протяжении 1990-х годов. При этом практические - и частично поддающиеся количественной оценке - критерии успеха приватизации могут быть едиными для всех избранных стран. К таким критериям относятся: стабилизирующее воздействие на бюджет (доходы от приватизации), приток иностранных инвестиций, капитализация на фондовой бирже и, наконец, устойчивый экономический рост после проведения ключевых (массовых) приватизаций. Среди важных критериев успеха приватизации в начале 1990-х годов часто упоминалось также формирование широкого слоя собственников акций, однако этот критерий постепенно был «потерян» в дискуссиях, посвященных другим результатам приватизационных программ.

В целом за рассматриваемые 10–12 лет в мире было использовано несколько моделей приватизации. Можно объединить латиноамериканскую приватизацию с венгерской по подходу к продаже отдельных предприятий и роли иностранного капитала. Разница в том, что в Латинской Америке продавали только крупные государственные компании (малые предприятия были уже давно приватизированы), тогда как в Венгрии, кроме прочего, попытались выйти на уровень, когда примерно 25% собственности принадлежало бы иностранцам. В большой степени к этой же модели, не предполагающей «повальной» раздачи собственности, можно отнести Корею (в период после азиатского кризиса 1997–1998 годов) и Турцию. Другие страны, переходившие от планового хозяйства к рынку - такие как Эстония, Чехия, Монголия, - провели широкие эксперименты, иногда комбинируя прямые продажи национальным и иностранным инвесторам с раздачей собственности гражданам своей страны. Не все эти эксперименты считаются удачными. А ряд стран фактически обошлись - как Польша - без радикальных программ приватизации, сумев, тем не менее, решить многие проблемы трансформации.

Польский пример трансформации стал к началу ХХI века в Центральной и Восточной Европе витриной успеха реформ, проводившихся в достаточно сложных внутриполитических условиях. Несостоявшаяся массовая приватизация рассматривалась обычно как недостаток. Однако после всех экспериментов 1990-х годов Всемирный банк оценивает именно Польшу как удачный пример реструктурирования экономики. Оказалось, что и без массовой приватизации создание конкурентной среды позволяет перейти к росту. Экономический рост в Польше, относительно высокая цена приватизируемых по одному предприятий, огромный рост иностранных инвестиций в конце 1990-х годов (и позднее) являются ясными индикаторами успеха трансформации.

Приватизационные процессы 90-х можно условно поделить на три периода. Первый - с начала 1990-х годов до мексиканского финансового кризиса декабря 1994 года - охватывает ряд масштабных событий в области приватизации. Российская ситуация существенно отличается на фоне этой хронологии тем, что в 1995 году была проведена операция «долги на акции» (так наз. залоговые аукционы), которая в основном и завершила раздачу собственности в России. В целом же в мире именно этот период послужил полигоном для экспериментов с массовыми схемами передачи собственности, которые в ряде стран (при поддержке международных финансовых организаций) рассматривались как необходимые и могут быть охарактеризованы как «большой скачок». В этот период определились принципиальные подходы к трансформации в переходных странах, а к 1994 году государства Центральной и Восточной Европы (кроме СНГ) в целом вошли в фазу роста.

Второй период - 1995–1997 годы (между мексиканским и азиатским кризисами) - может быть охарактеризован как успех традиционной приватизации в условиях роста мировой экономики и финансовых рынков. Основные шаги по трансформации собственности в странах с переходной экономикой были уже сделаны, и началось развитие экономики на новом фундаменте частной собственности.

Наконец, третий период - после 1997–1998 годов - закрепляет тенденции 1990-х годов на базе накопленного опыта и в условиях замедления роста мировой экономики. Приватизационные процессы в этот период продолжаются, но грандиозные эксперименты 1990-х уже закончены и происходит возврат к традиционным способам продажи предприятий.

Попытаемся рассмотреть ту развилку на пути приватизации, которая возникала перед реформаторами и мировым сообществом в начале 90-х, описать, какие пути были в итоге выбраны, а также то, как фактические события на протяжении трех упомянутых периодов формировали отношение к методам приватизации.

В целом за 1980-е годы в мире было приватизировано 6 800 предприятий, в том числе 2 000 в развивающихся странах. Основным практическим уроком приватизации в развитых странах (в Великобритании при Маргарет Тэтчер, во Франции в 70–80-х годы) стало проведение сложных переговоров о передаче больших комплексов национальной собственности в руки стратегических инвесторов по возможности за хорошую цену. При этом учитывалась способность потенциального приобретателя управлять сложными (по существу отраслевыми) системами. Основной целью таких приватизаций было сокращение обязательств бюджетов (плюс определенные доходы от продажи самой собственности), а также надежда на повышение качества управления большими устаревшими государственными компаниями. Причем цели и средства их достижения находились в определенном соответствии: возможные ошибки при оценке стоимости компаний и их перспектив могли трактоваться в пользу покупателей для повышения спроса, но это уравновешивалось необходимостью «разгрузки» бюджета и управления страной, что и делало в итоге приватизацию крупных компаний общественного сектора эффективной. Преимущества приватизации крупных компаний «по одной» при существующем рынке капитала и устоявшихся правах собственности (соответственно - и корпоративном управлении) были очевидны, равно как и сложность перенесения этого опыта на развивающиеся и переходные страны.

На начальном этапе важным фактором выбора модели приватизации стало ощущение краткости исторического периода («окна возможностей»), отпущенного на преобразования. Попытка использовать приватизацию для решения политических проблем трансформации породила новую невиданную проблему: как приватизировать «сразу все». Видимо, начальное стремление реформаторов в странах Центральной и Восточной Европы к быстрой массовой приватизации было связано с желанием достичь точки «невозврата» к социализму. Такой подход в целом поддержали и международные финансовые организации. В каждой стране переходной экономики они поддержали тот вариант приватизации, на который пошли в этих странах сами реформаторы. Общее их послание представителям реформаторских кругов выглядело так: «Обеспечьте достоверность обещаний, что реформы будут необратимыми, опираясь на то, что вы умеете и можете делать».

Однако трудно найти специальное исследование, которое помогло бы определить, насколько частнособственнические инстинкты способны (если не говорить о мелкой и средней собственности) закрепить социально-политический поворот от социализма к демократии и рынку. Здесь различие целей немедленно повлекло за собой различие инструментов. В наиболее радикальном варианте - российском - была сделана ставка на то, что институты рынка сами cформируются под простую передачу прав собственности от государства частным лицам любым путем.

Польша, которая стала региональным лидером в изобретении ваучеров и ваучерных фондов, в конечном итоге так их никогда и не применила. Идея, которая была положена в основу польской приватизации, носила двухступенчатый характер и предполагала распределение акций 200 ведущих национальных компаний между несколькими инвестиционными фондами. Именно акции этих фондов должны были быть распределены между гражданами. Фонды потом могли конкурировать между собой за клиентов.

Чехословацкая ваучерная приватизация представляла собой «замкнутую компьютерную игру» и с российской имела мало общего - разве что термин «ваучер». Система гарантировала каждому участнику долю выбранного им объекта. Для участия каждый желающий в нее играть должен был купить билет за двухнедельную зарплату. Потом ему давали информацию и время на раздумье для регистрации - чтo он хотел получить. То есть была гарантия доли в предприятии - большой или маленькой - в зависимости от того, сколько граждан захотело приобрести конкретный «свечной заводик». Всем участникам было известно, что надо делать, - дальше их собственное знание или везение давало им некоторый капитал в форме акций. И потом нельзя было сказать, что кого-то просто надули, - всем был дан шанс и доля. Но в итоге крупнейшие ваучерные фонды «нахватали» собственности и оказались в положении конгломератов с огромными проблемами эффективного управления. Так что приватизация не дала искомых результатов с точки зрения появления эффективного собственника, а приток иностранных инвестиций в Чехию задержался на несколько лет против Польши и Венгрии.

Поиск решений происходил в сравнительно узком временнoм коридоре. Было очевидным, что традиционная приватизация может решить лишь некоторые, но не все проблемы перехода. В частности, существовала проблема создания не столько даже эффективного собственника, сколько собственника, который защищал бы вновь обретенную добычу - часть государственной собственности - от поползновений «левых». На выходе этих дискуссий и обнаружилась та гигантская развилка, которая снова поставила Россию в особое положение среди переходных стран с точки зрения прав собственности и поведения бизнеса, хотя объективно задача перехода к рынку состояла в возвращении «на магистраль», с которой страна сошла в 1917 году.

Можно выделить группу стран, сделавших ставку на приватизацию как способ решения бюджетных и долговых проблем и на продажу крупных компаний стратегическим инвесторам: речь идет о нескольких странах Латинской Америки и Венгрии. Все они получили значительные объемы бюджетных доходов (и впоследствии - прямых иностранных инвестиций).

Хотя экономика Аргентины в 2002 году испытала тяжелейший кризис и никак не выглядит впечатляющим случаем успеха структурной политики, никто еще не усомнился в успехе ее приватизационной стратегии. Всего аргентинское правительство за 1990–1999 годы получило от приватизации почти 45 миллиардов долларов. Вопрос скорее состоит в том, как правительство Аргентины использовало эти средства: на развитие или на поддержание государственных социальных мандатов. Основная часть доходов была получена за счет приватизации нефтяных и нефтеперерабатывающих компаний, газовых и электроэнергетических монополий, системы телекоммуникаций и воздушного транспорта. За указанный период было приватизировано 104 компании, 128 переданы в частную собственность на условиях концессии (включая 86 нефтяных месторождений), 9 - на условиях ассоциативного участия, в 5 компаниях была проведена продажа акций на рынке. Приватизация 90% госпредприятий в течение 1990–1994 годов сократила размер госсектора: если в 1991 году в нем было занято 39% рабочих и служащих, то в 1997 году - только 6,9%.

Огромные доходы при приватизации ограниченного числа государственных компаний получила и Бразилия. Бразильская приватизация стала одним из инструментов преодоления бюджетного кризиса. Национальная программа была законодательно утверждена в 1990 году. Основными целями данной программы были снижение финансового дисбаланса государственного сектора, в том числе за счет снижения внутреннего долга госпредприятий; повышение производительности госпредприятий за счет эффективного управления частными инвесторами; стимулирование модернизации промышленности и инфраструктуры за счет притока частного капитала, в том числе иностранного. Приватизация в основном происходила в виде продаж на аукционе со свободным доступом инвесторов, включая нерезидентов. Таким способом было приватизировано подавляющее большинство предприятий (91%). Незначительная доля (4%) распространялась среди работников предприятий. Пять процентов от общего объема приватизации составляли открытые публичные продажи. Преобладание аукционных продаж способствовало концентрации контрольных пакетов акций в руках крупных заинтересованных инвесторов, что в дальнейшем облегчало управление собственностью. Доходы от приватизации на федеральном уровне предполагалось полностью направлять на сокращение государственного долга. Особенностью начального этапа приватизации (1991–1996 годы) была законодательно установленная возможность использовать при приватизации не только наличные деньги, но и неденежные формы расчетов, в основном различные виды государственных ценных бумаг. При этом доля наличных денег в общем объеме продаж вначале была очень невелика, что реально тормозило участие иностранных инвесторов. В 1991–1993 годах доля денежных суррогатов составляла более 95%, в 1996 году возможность использования ценных бумаг была ограничена, и лишь начиная с 1997 года при приватизации начали использовать только наличные средства.

Вторая группа стран отличалась отсутствием действительно значительных продаж собственности либо проведением массовой приватизации в такой форме, которая не предполагает серьезную максимизацию доходов. Заметно, что эти страны получили значительно более низкие доходы (особенно в расчете к ВВП или на душу населения). Переход к денежной приватизации последовал уже в середине - конце 90-х годов, когда рынок был обременен новыми рисками, возникшими в ходе и после азиатского кризиса.

Польша довольно успешно преодолела эти риски, но она не выполнила своей программы массовой приватизации крупных предприятий. Страна, ставшая одним из интеллектуальных лидеров региона в формировании реформаторских программ, в частности ваучеров и ваучерных фондов, мудро не стала свои изобретения применять, предоставив желающим возможность экспериментировать на себе. И это хорошо демонстрирует важный аспект возможной стратегии приватизации. Чем более совершенна экономическая среда, чем выше уровень конкуренции, тем выше уровень доверия инвесторов к предприятиям. Высокая цена приватизируемого имущества зависит не только от текущей макроэкономической ситуации, но также от того, как эта ситуация исторически складывалась, и от достигнутой стабильности. А постепенное повышение доверия к странам с переходной экономикой повышает их инвестиционную привлекательность и, соответственно, цену приватизируемого имущества как средства стабилизации.

Следует отметить, что роль приватизации и отношение к ней стали меняться уже в середине 90-х годов - вскоре после завершения первого периода, который по нашей классификации заканчивается мексиканским кризисом декабря 1994 года.

В частности, уже в 1995 году внутренний анализ Всемирного банка привел к некоторому пересмотру отношения к массовых ваучерным схемам: в Отчете о мировом развитии 1996 года ваучерной приватизации приписываются два достоинства - «скорость и осуществимость» и несколько загадочное «увеличение справедливости». Отмечается отсутствие поступлений в бюджет, а вопросительными знаками отмечены «улучшение корпоративного управления» и «расширение доступа к капиталу и квалифицированной рабочей силе». Проблемы корпоративного управления после введения ваучерных схем представляются весьма острыми, а возможность доступа к рынку капиталов без сносного уровня корпоративного управления представляется сомнительной.

Этот же Отчет о мировом развитии в категории стран, где проведена «массовая ваучерная приватизация», числил только Литву, Монголию и Чехию. В России на долю этого метода (на конец 1995 года) пришлось только 11% всей собственности, тогда как 34% остается государственной и 55% - приватизировано по схеме «выкуп администрацией и работниками», против которой международные финансовые организации обычно выступали.

Объективно приватизация должна вести к росту фондового рынка и капитализации компаний. Фактически можно отметить огромный рост торговли акциями после приватизации в Аргентине и Мексике, а после азиатского кризиса - в Польше и Турции. В России как объем торговли, так и капитализация - порядка 50–100 миллиардов долларов (в зависимости от периода) - еще в 2000–2002 годах существенно уступали другим странам.

Специфика сложившейся биржевой торговли акциями спустя десятилетие после начала приватизации также указывает на недостаточный уровень корпоративного управления. Строго говоря, для страны с российскими масштабами богатства и экономическим ростом на протяжении нескольких лет подряд капитализация на фондовом рынке просто мала. Она фактически равна положительному сальдо торгового баланса, что является удивительно низким уровнем. Рост капитализации в 2003–2005 годах отражал весьма ограниченный объем торговли, мировой подъем, рост нефтяных цен и другие факторы, которые выводят обсуждение за пределы основных последствий приватизации.

Для сравнения отметим, например, что капитализация на Мадридской бирже превышала 525 миллиардов евро на май 2002 года. Этот уровень опирался всего на акции 35 компаний, среди которых нет ни нефтяных компаний, ни «Газпрома». Приватизация ряда компаний (особенно «Телефоники» и «Эндесы») в 1997–1998 годах позволила получить более 20 миллиардов евро в бюджет от граждан своей же страны и создать в обществе с давними «левыми» традициями слой индивидуальных собственников акций, достигающий почти половины семей.

Российская приватизация контрастирует с этим опытом, несмотря на вполне демократичные на вид ваучеры и первоначальные указания руководства страны на необходимость создания «миллионов собственников, а не создания кучки миллионеров» (Б. Н. Ельцин).

Экономический рост в 90-х годах был достигнут в тех переходных странах, где наблюдался скорее более высокий уровень открытости и конкуренции, более высокое качество корпоративного контроля и управления, нежели массовость приватизации. В целом страны с прагматическими подходами к приватизации крупных предприятий и иностранному капиталу демонстрируют, как правило, более высокие показатели в сфере приватизационных поступлений в бюджет, более высокий уровень прямых инвестиций и более высокий уровень капитализации на фондовых рынках.

Фактическое многообразие подходов к приватизации крупной промышленности в переходных странах показывает множественность путей к успеху, отсутствие предопределенности или «обреченности» той или иной страны на ту или иную схему приватизации.

Наиболее радикальные массовые схемы ускоренной приватизации носили политический характер. Экономические соображения, в частности характер возникающей структуры собственности и корпоративного контроля, не брались в расчет. Хотя такие схемы были активно поддержаны извне международным сообществом, они не были навязаны извне. Деятельность нескольких бестрепетных групп реформаторов в короткий период 1992–1994 годов оказалась весьма дорогостоящим экспериментом, но все же осталась локальным явлением среди стран с переходной экономикой. При этом надежды на быстрое изменение структуры собственности после приватизации не были основаны на каком-то специальном анализе. В частности, эти ожидания не учитывали способность собственника препятствовать захватам. В любом случае мы можем считать, что издержки, связанные с захватом и удержанием предприятий собственниками, которые не несли расходов при получении этих предприятий под свой контроль, видимо, должны рассматриваться как трансакционные издержки общества по проведению полномасштабной трансформации отношений собственности.

25 лет назад, в октябре 1992 года, в отделениях Сбербанка всем гражданам России начали выдавать приватизационные чеки стоимостью 10 тысяч неденоминированных рублей каждый - по одному в руки. Назвали все это ваучерной приватизацией, но в историю России эти события вошли как крупнейшая афера ХХ века. И неудивительно, ведь в результате операции, в которой было задействовано практически все взрослое население страны, обогатилась лишь небольшая горстка людей. Именно эти люди, а вернее, их мошенническим образом полученные активы стали фундаментом современной российской экономики и системы власти.

Игра в наперстки

Первый проект закона о приватизации мы с коллегами (руководителем рабочей группы был С. В. Иваненко) разработали еще в январе 1991 года. Закон назывался «О порядке приобретения гражданами имущества у государства». Суть законопроекта заключалась в том, чтобы граждане на свои накопления могли приобретать так называемые средства производства, недвижимость, землю и появившиеся впоследствии акции предприятий. В тот период, в начале 1990-х, это было особенно важно: мы хотели предотвратить разбой и криминальный беспредел. Кроме того, только такой подход мог содействовать созданию в России института частной собственности, ведь, чтобы ощутить имущество своим, нужно приобрести его за добросовестно и лично накопленные средства.

Однако правительство Ельцина от этого подхода отказалось. За отказом от предложенной нами программы по приватизации стоял целый ряд причин. Здесь было и непонимание Ельциным сути проблемы, и мощное стремление к криминальному обогащению узкой группы лиц, лично связанных с членами правительства и окружением президента.

В итоге Ельцин пошел по пути, предложенному американцами. В результате их рекомендаций была проведена одномоментная либерализация (освобождение). Произошло это буквально в один день — 2 января 1992 года, в условиях стопроцентной государственной собственности, сверхмонополизированной экономики и нулевой конкуренции.

И тогда естественным образом встал вопрос о том, как проводить приватизацию, если все накопления населения уничтожены гиперинфляцией. И власть пошла по мошенническому пути. «Реформаторы» и их советники исходили из того, что российский народ после десятилетий советской власти ничего, кроме уравниловки, не понимает. Поэтому, считали «реформаторы», достаточно будет создать видимость того, что между 150 миллионами граждан России можно поровну разделить почти всю собственность страны стоимостью, по оценке того времени, 1 триллион 400 миллиардов рублей.

Таким образом, всем российским гражданам раздали по одному ваучеру. Эти бумаги обладали ограниченным сроком действия (три года с момента выпуска). Каждый приватизационный чек имел номинальную стоимость, равную 10 тысячам неденоминированных рублей. Предполагался обмен этих ваучеров на акции российских предприятий.

Но вместо этого ваучерная приватизация превратилась в игру в наперстки. И люди обоснованно почувствовали себя обманутыми. За исключением небольшого числа «красных директоров», скупивших за бесценок ваучеры у своих работников, а также мафиозных чиновничьих и криминальных групп, владельцы ваучеров оказались и без сбережений, и без собственности. С этого момента люди в нашей стране стали считать российские рыночные реформы жестоким и подлым обманом.

Назначенные миллиардеры

Залоговые аукционы в 1995 году стали, по существу, формой бесплатной передачи крупных и наиболее прибыльных предприятий в частные руки в обмен на кредитование правительства со стороны так называемых частных банков.

На самом же деле никакого кредитования правительства банками не было: почти все средства, которыми располагали банки, были государственными бюджетными деньгами. И предприятия были переданы мошенническим путем весьма конкретным лицам — людям, непрерывно крутившимся вокруг правительства (например, в случае с «Норильским никелем» — Прохорову и Потанину).

Таким образом в России был сформирован клан искусственных назначенных миллиардеров, получивших собственность полукриминальным, мошенническим путем. В результате:

— у людей окончательно созрело и окрепло чувство несправедливости;

— в общественном сознании сформировалось четкое убеждение, что получившие таким образом собственность настоящими собственниками не являются, а это означает, крупная частная собственность в России абсолютно нелегитимна;

— произошло полное сращивание бизнеса, собственности и власти.

Пороки реформы

Вследствие ваучерной приватизации и мошеннических залоговых аукционов был сформирован нелегитимный, полукриминальный фундамент института частной собственности, а следовательно, и всей экономической системы России. Именно поэтому сегодня в России неэффективная и слабо конкурентная экономическая система, у которой нет источников инвестиций, у которой нет и не может быть позитивной стратегии . Именно поэтому почти вся частная собственность в нашей стране носит условный характер, зависит от воли властей и может в любой момент подвергнуться новому переделу.

Кроме того, последствиями приватизации 1990-х сегодня являются несменяемость власти (поскольку потеря власти означает потерю собственности), а также отсутствие политической конкуренции, свободной прессы, независимого правосудия и независимого бизнеса. Все эти важнейшие элементы современного государства через собственность и финансовые потоки с помощью карательной системы безусловно подчинены президенту и его окружению.

Выгодная нелегитимность

Отношение к приватизации и особенно к залоговым аукционам как к нечестным и нелегитимным процессам сформировалось в российском обществе еще в 1990-е годы. Последние данные опросов ВЦИОМ свидетельствуют о том, что «спустя четверть века после приватизации в нашей стране большинство россиян считает, что итоги этого процесса носят негативный характер (73%), положительные ответы дают лишь 18%, люди, которые сейчас работают в коммерческой сфере, дают даже более негативные оценки, чем бюджетники».

Но нелегитимность итогов приватизации как раз на руку Путину. Учиненный Путиным разгром ЮКОСа был поддержан в обществе именно из-за представлений о нечестности залоговых аукционов. Именно нелегитимность приватизации стала основой лояльности крупного бизнеса — никому не хотелось повторить судьбу Ходорковского.

Отчасти на нелегитимности собственности расцвело рейдерство, в том числе государственное, появились специальные бизнес-практики по отнятию собственности госслужащими и, как результат, огромное число «бизнес-заключенных».

Защитить себя и свой дом

Что же нужно сделать для того, чтобы спустя 25 лет полного игнорирования основ института частной собственности люди в России обрели уверенность в неприкосновенности своего имущества? Для решения этой задачи необходимо введение компенсационного налога по типу британского windfall tax (введен в Великобритании лейбористами в 1997 году для компенсации недополученных доходов от тэтчеровской приватизации начала 1980-х). Сделано это должно быть обязательно в рамках комплексного политического соглашения между государством, бизнесом и обществом, которое должно быть выражено в пакете законов.

Приватизация 1990-х для многих является символом обмана и воровства, но в полной мере представление о нечестности государства и бизнеса у людей возникает только в процессе будничного взаимодействия с ними. Как совершенно верно было замечено в редакционной статье в «Ведомостях» еще в 2012 году, «граждане признают законность приватизации только тогда, когда почувствуют, что их дома защищены от "олимпийского" сноса, дачи — от поджога строителями элитных поселков, а они сами — от незаконной стройки во дворе и самоуправства охранников... Однако без радикальной судебной и политической реформы в стране и сами люди, и частная собственность так и останутся незащищенными». Именно это и является центром всей моей президентской программы.

Григорий ЯВЛИНСКИЙ - специально для «Новой»

Материал из Википедии - свободной энциклопедии

Приватизация в России - процесс передачи государственного имущества Российской Федерации (ранее РСФСР) в частную собственность , который осуществляется в России с начала 1990-х годов (после распада СССР).

Приватизацию обычно связывают с именами Е. Т. Гайдара и А. Б. Чубайса , занимавшимися в 1990-е годы приватизацией промышленных предприятий , итоги которой часто подвергается резкой критике - в частности, из-за появления сильного экономического расслоения населения России.

В то же время, приватизации, помимо промышленных предприятий, подверглись и другие активы - сельскохозяйственные предприятия (колхозы и совхозы), земля (разных видов назначения) и жилфонд. Итоги приватизации в этих областях оказались вне зоны общественного внимания и сколь-нибудь системному анализу и переосмыслению не подвергались.

Подготовительный этап [ | ]

Первый проект перехода к рыночной экономике, путём массовой приватизации государственного имущества, был предложен в рамках программы 500 дней , разработанной в 1990 году группой экономистов под руководством Станислава Шаталина . В частности, к 1 сентября 1990 года программа «500 дней» и 20 проектов законов к ней были подготовлены, утверждены Верховным Советом РСФСР и представлены на рассмотрение Верховного Совета СССР . На союзном уровне, однако, программа была отклонена.

24 декабря 1990 года, после принятия Закона РСФСР N 443-1 «О собственности в РСФСР», на территории России была узаконена частная собственность. Там же (статья 25) было законодательно закреплено понятие приватизации, как передачи государственного или муниципального имущества в частную собственность.

4 июля 1991 года принимается Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», согласно которому приватизацию государственного имущества организует Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Госкомимущество России).

В ноябре 1991 года председателем Госкомимущества РСФСР был назначен Анатолий Чубайс .

С ноября 1991 г. начался этап форсированной приватизации. В его основу был положен указ No.341 Президента РФ от 29/12/1991, утвердивший «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год». Указ No.66 от 29/1/1992 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» определял практический механизм приватизации .

Приватизация предприятий [ | ]

1992 - июнь 1994: массовая приватизация (малая и ваучерная) [ | ]

В июне 1992 года Верховным Советом РФ была утверждена Государственная программа приватизации на 1992 год, определившая возможные способы приватизации для предприятий в зависимости от их размера .

Согласно программе,

• малые предприятия должны были распродаваться на торгах или могли быть напрямую проданы частным лицам, работающим на этих предприятиях («малая» приватизация).
• крупные предприятия, как и часть средних, должны были быть обязательно преобразованы в акционерные общества открытого типа, и затем пройти через продажу акций. При этом не менее 29 % уставного капитала должны были быть проданы через публичные аукционы за приватизационные чеки, в обиходе называемые ваучерами («чековая» или «ваучерная» приватизация).

В ряде особо значимых отраслей (недра, лесфонд, шельф, трубопроводы, автодороги общего пользования, телевизионные станции и т. д.) приватизация была запрещена. В то же время, обязательной приватизации подлежали предприятия оптовой и розничной торговли, общественного питания, строительства, производства и переработки сельскохозяйственной продукции, пищевой и легкой промышленности.

Малая приватизация [ | ]

Приватизация малых предприятий (торговля, бытовое обслуживание и т. д.) была запущена правительством с начала 1992 года, не дожидаясь одобрения Верховным Советом Госпрограммы по приватизации на 1992 год (которое произошло только в июне).

В апреле 1992 года первый в России аукцион по продаже предприятий торговли, бытового обслуживания и общественного питания, на который приехали Гайдар и Чубайс, был проведён в Нижнем Новгороде .

К 1 ноября 1994 года, было приватизировано 60-70 % предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Ваучерная приватизация [ | ]

Обязательным этапом приватизации при продаже за акции была продажа части уставного капитала, не менее 29 %, за ваучеры на публичных аукционах. Для этого необходимо было обеспечить население достаточным количеством ваучеров, к моменту начала аукционов.

С 1 октября 1992 г. приватизационные чеки (ваучеры) начали выдаваться населению. Чеки распространялись через отделения Сбербанка РФ , при их получении необходимо было заплатить 25 рублей; номинальная стоимость ваучера составляла 10 тысяч рублей, что соответствовало стоимости основных фондов предприятий на душу населения в ценах января 1992 года . Ваучеры были анонимизированы и могли свободно продаваться и покупаться, как напрямую между гражданами, так и через специально созданные чековые инвестиционные фонды . Фактическая стоимость ваучеров определялась балансом спроса и предложения и варьировалась от 500 до 29 тыс. рублей (от 5 до 24 долларов США по курсу) .

Первые 18 аукционов были проведены в декабре 1992 года. Всего по февраль 1994 года было проведено 9342 аукциона, на которых было использовано 52 млн ваучеров.

Реальная рыночная стоимость пакета акций, который можно было получить в обмен на один ваучер, колебалась в широких пределах в зависимости от компании, чьи акции приобретались в обмен на ваучер, а также от региона, где это происходило. Например, в Нижегородской области один ваучер можно было обменять в 1994 г. на 2000 акций РАО «Газпром» (их рыночная стоимость в 2008 г. составила порядка 700 тыс. рублей), в Московской области - на 700 акций Газпрома (в 2008 г. - порядка 245 тыс. рублей), а в г. Москве - на 50 акций Газпрома (17 тыс. руб. в 2008 г.). За один ваучер можно было также получить 7 акций Торгового дома «ГУМ» (менее 100 руб. в 2008 г.).

Сергей Мавроди: "Если бы не мои действия, то Газпрома бы никто не видал, как своих ушей. Это, кстати, один из моих маленьких подвигов, о которых никто не вспоминает. Насчет акций Газпрома – я уже устал про это говорить. Газпром – самый лакомый кусок, и его нельзя было приобретать за чеки никому, кроме работников Газпрома и жителей этих регионов. То есть если ты не чукча, то не видать тебе Газпрома. Поэтому мне пришлось, поскольку было полно участников из этих регионов, оформлять все на частных лиц".

Критики чековой приватизации считали её нечестной и несправедливой, так как, по их мнению она привела к незаслуженно быстрому обогащению узкой группы лиц. Например, существовало мнение, что принятый порядок приватизации давал серьёзные преимущества так называемым «красным директорам» (руководителям предприятий, получившим эти должности в советские времена). Используя административное давление, директора могли добиваться нужных результатов голосования на собраниях акционеров , а также выкупать акции у работников предприятий по заниженным ценам.

1995: Залоговые аукционы [ | ]

Залоговые аукционы были предприняты в 1995 году с целью пополнения государственной казны за счет кредитов под залог государственных пакетов акций нескольких крупных компаний (таких, как «ЮКОС », «Норильский никель », «Сибнефть »). Правительство не возвратило кредиты, таким образом пакеты акций перешли в собственность кредиторов .

В результате залоговых аукционов появились [как? ] олигархи-миллиардеры (Березовский , Ходорковский , Абрамович и другие).

Залоговые аукционы подвергались критике в связи с тем, что:

• отчуждение федеральной собственности было произведено по значительно заниженным ценам, а конкурс фактически носил притворный характер;
• результаты залоговых аукционов в глазах значительной части общества были нелегитимными и подорвали доверие к приватизации в целом.

1996 - настоящее время [ | ]

В 1997-2004 г. прошла частичная приватизация, в форме продажи 7-85 % пакетов акций, ряда крупных нефтяных компаний (ТНК , «Восточной нефтяной компании» , ОНАКО , «Славнефти» , «Лукойла ») и «Связьинвеста ».

В 2002 году компании нефтяной отрасли республики Башкортостан «Башнефть », «Башкирнефтепродукт», Уфимский нефтеперерабатывающий завод , «Уфанефтехим », «Уфаоргсинтез » и «Новойл » были приватизированы семью никому не известными ООО , а затем переданы в «Башкирский капитал», основным бенефициаром которого считался Урал Рахимов . Счётная палата в 2003 году расценила этот факт как «беспрецедентный случай хищения активов из государственной собственности» .

В 2001 году началась приватизация Росгосстраха - к 2010 году на 3 аукционах были проданы 49 % акций .

В 2006-2007 годах частичная приватизация трех крупных госкомпаний («Роснефти» , Сбербанка и банка ВТБ) состоялась в формате так называемого «народного IPO».

В 2007 году, в рамках завершения реформы РАО ЕЭС , почти половина электростанций и 22 сбытовые компании России перешли в частные руки (с некоторыми ограничениями в виде монополии государства на регулирование цен). Поступления от приватизации в ходе дополнительных эмиссий акций составили около 25 миллиардов долларов.

В 2011-2012 годах были проданы 10 % пакет акций банка ВТБ и 7,6 % акций Сбербанка

В декабре 2016 года были завершены переговоры о продаже 19,5 % акций Роснефти за 10,5 млрд евро.

Итоги [ | ]

Согласно программе приватизации на 2017-19 годы, утвержденной правительством РФ в феврале 2017 года, приватизации (полной или частичной) подлежат госпакеты акций в 298 ФГУПах и 477 акционерных обществах. В целом, доходы от приватизации ожидаются на уровне 5,6 млрд рублей ежегодно.

План приватизации, в частности, предусматривает сокращение госпакета акций в АЛРОСА (до 29 % + 1), ВТБ и Совкомфлот (до 25 % + 1 акция), а также полный выход из НМТП , ОЗК и ПО «Кристалл» .

Приватизация жилфонда [ | ]

До перестройки законодательство СССР не допускало полноценной частной собственности на жилье. Даже индивидуальные жилые дома находились в государственной или личной собственности, которую нельзя было открыто продавать или покупать. Похожий статус был у жилищно-строительных кооперативов , которые разрешено стало создавать в 1958 г. для получения жилья в многоквартирных домах.

2 декабря 1988 г. Совмин СССР принял постановление «О продаже гражданам в собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда», разрешающее продажу гражданам занимаемых ими квартир, а также незаселенных квартир в домах, подлежащих реконструкции или капремонту.

К 1990 г., однако, в РСФСР было приватизировано всего 0,09 % жилого фонда.

Массовая приватизация жилья была официально объявлена (разрешена) на территории России 4 июля 1991 года. В этот день Верховным Советом РСФСР был принят «Закон о приватизации жилищного фонда в РСФСР» . Согласно положениям закона,

По данным Росстата, к 2000 г. в частную собственность перешло 47 % от общего числа подлежащего приватизации жилья, к 2010 г. - 75 %, в 2015 г. - 79 %.

Бесплатная приватизация жилья, начатая в 1992 г., должна была завершиться с принятием нового Жилищного кодекса 1 января 2007 г. Сроки её окончания продлевались пять раз, в последний раз - до 1 марта 2017 г. В феврале 2017 года Государственная дума РФ продлила бесплатную приватизацию жилья на неопределенный срок.

Приватизация земли [ | ]

До 1990 года СССР имел монополию на всю землю и её недра. Никто не имел права владеть землёй, её недрами, водами и лесом - это было закреплено в статье 11 Конституции СССР .

6 мая 1990 года был принят закон «О собственности в СССР», который вводил многообразие публичных форм собственности на землю. В частности, допускалась общая долевая собственность на землю.

Принятый в 1991 году Земельный Кодекс РСФСР впервые ввел разделение земли по 7 категориям целевого использования (сельскохозяйственного назначения / промышленности / населенных пунктов / лесного фонда и т. д.).

В 2001 году, после длительных согласований, был принят новый Земельный Кодекс . Основные положения Кодекса предусматривали:

В 2002 году отдельным законом были введены в оборот земли сельскохозяйственного назначения.

Земля сельскохозяйственного назначения [ | ]

Приватизация земель сельхозназначения являлась наиболее спорным моментом земельной реформы в России; попытки правительства легализовать частную собственность на землю в 1990-х блокировались Госдумой. В связи с этим, приватизация с/х земель, вплоть до принятия в 2002 году закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», регулировалась Указами Президента РФ.

27 декабря 1991 года был принят Указ Президента России № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», который (вместе с Постановлением Правительства РФ № 86 от 29.12.1992) предписывал

В результате около 12 миллионов человек стали собственниками земельных паев (долей), дающих в сумме право на более чем 115 миллионов гектаров сельскохозяйственных земель.

В 1995-96 гг рядом Указов и Постановлений было уточнено какие именно операции могли осуществляться с земельным паем (долей) - в частности, внесение в уставной капитал, аренда, продажа и т. д.

Дачная земля (земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства) [ | ]

С 2001 года приватизация дачных участков стала возможной на основаниях, прописанных в Земельном Кодексе - то есть, путем выкупа земли в собственность по ставкам, установленным местными органами власти.

В июне 2006 года был принят закон № 93-ФЗ (Дачная амнистия), установивший упрощенный порядок приватизации дачных участков. Согласно положениям этого закона, в бесплатном (и упрошенном) порядке можно приватизировать дачные участки, полученные до 2001 года. Срок бесплатной приватизации - до 1 марта 2018 года.

Итоги [ | ]

По состоянию на 2015 год, в частной собственности находилось 133,4 млн га земель, что составило 7,8 % земельного фонда страны.

В июле 2017 года был выпущен доклад ЦСР «Земля для людей», согласно которому несовершенство земельного законодательства стало барьером на пути устойчивого развития страны. Из проблем, в частности, отмечалось что:

1) 90 % земель с/х назначения и населенных пунктов, находящихся в госсобственности, до сих пор не разграничены между РФ / субъектом РФ / муниципалитетом - что препятствует вводу этих земель в оборот (не проведено межевание , то есть фактически не разграничены);

2) менее 50 % участков, поставленных на учёт в Государственном кадастре недвижимости имеют границы, установленные в соответствии с требованиями действующего земельного законодательства;

3) ввиду отсутствия границ участков, признаваемых государством, осуществление сделок купли-продажи или получение кредитов под залог и т. д. затруднено;

В качестве мер по исправлению ситуации экспертами ЦСР была рекомендована постановка на кадастровый учёт, за государственный счет, всех земельных участков, и разграничение прав на землю, находящуюся в госсобственности, с передачей основной части в муниципальную собственность.

К иным проблемам поведения реформы относились сложности с обработкой земли: отсутствие необходимой техники, доступа к дешёвым кредитам (либо невозможности выплаты таковых, что вело к банкротству), а также противодействие со стороны местных властей и в некоторой степени - самих колхозников.

Последствия [ | ]

См. также [ | ]

Примечания [ | ]

1. Закон РСФСР ОТ 24.12.90 N 443-1 О СОБСТВЕННОСТИ В РСФСР
2. Закон РФ от 03.07.1991 N 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (в редакции от 5 июня 1992 года)
3. О преобразовании производственного объединения «КАМАЗ» в акционерное общество «КАМАЗ»
4. Автомобильная промышленность Коммерсантъ
5. Чубайс, Анатолий
6. Указ Президента РФ от 29.12.91 Г. N 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 24/12/1990
7. Указ Президента РФ от 29.01. 1992 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»
8. «Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год»
9. «1992: ни шагу назад», Нижегородская правда, 06.05.2013
10. «История приватизации в России», Берман В. Р., Филиппов П. С.
11. Бывший министр экономики экономист Андрей Нечаев так прокомментировал ваучерную схему:

    С точки зрения применявшейся модели приватизации номинал ваучера не имел никакого значения. Ваучер определял лишь право что-то купить при приватизации. Реальная его стоимость зависела от конкретной приватизационной ситуации на конкретном предприятии. Где-то на ваучер можно было получить 3 акции, а где-то - 300. В этом смысле на нём можно было написать и 1 рубль, и 100 тысяч рублей, что не изменило бы его покупательную способность ни на йоту. По-моему, идея снабдить эту ценную бумагу номиналом принадлежала Верховному совету. Чтобы придать номиналу хотя бы какую-то рациональную основу, решили привязать его к стоимости основных фондов на душу населения.

12. "Voucher privatization in Russia" by Jermakowicz, Pankow, Abramov, Center for Social & Economic Research, Warsaw, May 1994
13. У Мавроди оказалось 7 проц. акций "Газпрома" (неопр.) . Finmarket.ru (30 мая 2007). Проверено 20 января 2019.
14. Бумаги "Газпрома" (рус.) . Творчество Сергея Мавроди (20 января 2019). Проверено 20 января 2019.
15. Андрей Бунич. Статьи. «Залоговые аукционы стали вопиющим нарушением всех законов по приватизации». Приватизация и национализация
16. Грядет крах олигархов | Залоговые аукционы незаконны | Суд над олигархами
17. «Тюменская нефтяная компания»
18. "Anatomy of an Oil Company Sell-Off" by A. Raff, The Moscow Times, May 30, 2002
19. NEWSru.com : «Нефтяная компания „ОНАКО“ продана за 1,08 миллиарда долларов» . 19.09.2000
20. Отчет Счётной Палаты о результатах проверки аукциона по «Славнефти»
21. BBC Russian : «„Славнефть“ продали „Сибнефти“ и ТНК» . 18.12.2002

Понятие приватизации

Приватизация была инициирована занимавшими в то время ключевые позиции в правительстве Е. Т. Гайдаром и А. Б. Чубайсом.

Результатом приватизации стала передача значительной части государственного имущества страны в руки частных собственников. До сих пор большинство граждан Российской Федерации воспринимает процесс и итоги приватизации 90-х годов как преступные и аморальные.

Плюсы и минусы приватизации

Замечание 1

С одной стороны, активная критика приватизации связана с широко распространенным мнением о недостойности новых обладателей государственной собственности и ее получении исключительно за счет личных и семейных связей с управляющей верхушкой.

Однако с другой стороны, период проведения приватизации был весьма сложен с экономической, финансовой и политической точки зрения, ведь:

• противостояние Президента и Верховного совета РФ значительно затрудняли создание правовой базы и проведение институциональных реформ;
• на Правительство оказывалось сильное давление со стороны Верховного совета;
• на момент начала приватизации у государства отсутствовала способность эффективно контролировать свою собственность, из-за чего нередки были случаи спонтанной приватизации (то есть захвата контроля над предприятиями их директорами с целью быстрого получения прибылей).

Главная задача приватизации

Приватизация проводилась для решения главной задачи, а именно: повышения эффективности экономики за счет создания института частной собственности на средства производства.

Но если в таких сферах производства, как торговля и обслуживание эффективность была достигнута достаточно быстро, в сельском хозяйстве и промышленности необходимый эффект достигался гораздо медленнее.

Проведение приватизации в России

Замечание 2

Этап форсированной приватизации начался с ноября 1991 г.

Государственная программа приватизации на 1992 год была утверждена Верховным Советом РФ в июне 1992 года. В соответствии с ней были определены возможные способы приватизации в зависимости от размера предприятий.

«Малая» приватизация предполагала продажу малых предприятий на торгах или напрямую работающим на этих предприятиях частным лицам.

«Чековая» или «ваучерная» приватизация предполагала преобразование крупных и части средних предприятий в акционерные общества открытого типа, с последующей продажей акций. Однако не менее 29% уставного капитала должны были быть проданы через публичные аукционы за приватизационные чеки.

Замечание 3

Особо значимые отрасли, такие как недра, лесфонд, шельф и т.д. не подлежали приватизации.

В то же время, обязательно должны были быть приватизированы предприятия оптовой и розничной торговли, легкой и пищевой промышленности, общественного питания, строительства, производства и т.д.

Залоговые аукционы

Предпринятые в 1995 году залоговые аукционы имели целью пополнение государственной казны за счет кредитов под залог государственных пакетов акций нескольких крупных компаний (таких, как «ЮКОС», «Норильский никель», «Сибнефть»).

Замечание 4

Государство в лице Правительства не возвращало кредиты, вследствие чего пакеты акций, ранее принадлежавшие государству, переходили в собственность кредиторов. В итоге Правительство получало необходимые средства, а владельцы компаний – дополнительные акции и контроль над предприятием.

Критика залоговых аукционов заключалась в отчуждении таким путем федеральной собственности по значительно заниженным ценам, а также недоверие населения к приватизации в целом из-за проведения залоговых аукционов.

Последствия

Таким образом, в результате приватизации в нашей стране произошел переход от социализма к капитализму.

Замечание 5

В тот период в Российской Федерации появился класс «олигархов», владеющих собственностью, приобретенной за несоизмеримо малые деньги.

Также приватизация привела к значительному сокращению объемов производства в легкой и обрабатывающей промышленностях и в целом к деиндустриализации страны.